撤镇设市，准备要开闸了吗？

撤镇设市的讨论近期引起广泛关注。今年7月，两份顶层文件提出深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。《中国社会报》也刊发文章，提出研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点。这些信号表明，部分强镇可能实现扩权甚至“撤镇设市”。撤镇设市，准备要开闸了吗？

根据第七次人口普查数据，中国有333个地级市，2844个区县，38739个乡镇。尽管都称为乡镇，但其实力差异巨大。例如，广东东莞的长安镇2023年GDP为965亿元，常住人口超过80万人；而韶关的大布镇2022年GDP仅约2亿，常住人口7000人左右。

在2023年镇域经济中，贵州仁怀的茅台镇GDP达到1500亿元，江苏昆山的玉山镇GDP为1445亿元，广东佛山的北滘镇和狮山镇分别达到1370亿元和1214亿元。全国范围内，有100多个镇GDP总量超过百亿，5个镇GDP突破千亿。相比之下，全国只有不到60个县经济体量突破千亿级别，超过500亿的也不及100个。

不少镇的常住人口也超过了县。广东有21个超级镇人口超过30万人，其中狮山镇超过90万人，虎门和长安超过80万人。这说明一些镇的经济实力和人口规模早已超越县区，但在行政体系中仍处于较低层级。

斯坦福大学教授周雪光指出，中国的行政体系包含三个层级：中央政府、中间政府（包括省、市、县政府）和基层政府（包括乡镇政府）。在这种体制下，经济强镇虽然实力超过母县，但仍受制于县级政府。近年来，县级政府更倾向于上级政府的利益，将更多事责下放到乡镇，导致乡镇政府施展空间受限。

经济强镇在财权、人事权和土地资源方面面临诸多限制。镇级财政实行“乡财县管”，大量资金被统筹到市级或县级使用，影响了强镇的发展。此外，强镇的人口规模庞大，需要大量公共服务人员，但编制名额有限，需外聘人员填补缺口，增加了财政负担。土地指标分配上，镇一级也难以获得足够的资源。

中国一直在进行行政区划改革探索。1978年至1996年是县级市的高速发展期，但从1997年起，“撤县设市”被叫停。直到2019年，浙江龙港镇获批直接升格为县级市，成为近20年来首个“撤镇设市”的案例。龙港市2024年的GDP涨到410亿元，常住人口城镇化率达到98.2%。

目前，特大镇改革主要通过三种路径：强镇扩权、设立镇级市和撤镇设市。强镇扩权是最常用的方式，但存在实际操作上的弊端。设立镇级市则缺乏法律依据，是一种过渡手段。最彻底的改革方式是“撤镇设市”，但面临既得利益模式和制度转换成本两大障碍。

未来，如何让经济强镇更强，需要真枪实刀的改革。城市行政区划应随着区域经济发展不断调整，以适应新的经济形势。如今，超大特大城市正在加速打破户籍坚冰，特大镇身上的枷锁何时解除，值得期待。